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疫情防控要处理好社会保障稳定性与灵活性的关系

来源:3分时时彩-学术频道2020-03-02 18:45

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疫情防控要处理好社会保障稳定性与灵活性的关系

——中国社会保障学会与3分时时彩召开抗击新冠肺炎疫情与社会保障研讨会观点摘编(六)

  2月24-26日,由中国社会保障学会和3分时时彩联合主办的“抗击新冠肺炎疫情与社会保障”研讨会以通讯会议的特殊方式召开。活动由中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成主持,来自中国社会科学院、中共中央党校(国家行政学院)、北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、南京大学、浙江大学、复旦大学等30多所高校与研究机构的40多位专家学者围绕主题从不同角度提交了书面发言。专家学者观点鲜明,见解独到,现予以整理刊发,以飨读者。

  中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成:

  在这次抗击新冠肺炎疫情中,我国的社会保障制度经受了考验,各主管部门及时发布新的政策性文件,在保障民生和助力经济社会秩序的恢复等方面发挥了重要作用,但这种作用的发挥在很大程度上依靠相关主管部门临时出台诸多新的应急性政策措施,这表明如何更好地处理好平时正常保障与应急保障的关系已经成为完善我国社会保障体系的重要课题,它实质上涉及到如何处理社保制度的稳定性和灵活性的问题。需要引起高度重视的是:(1)社会保障制度需要建立专门的应急机制,以为突发重大灾难中的社会成员提供相对清晰的安全预期。这次疫情应对中,各社会保障主管部门体现了主动性、及时性,但因缺乏相应的应急机制,亦可能出现政策性漏洞甚至与现行制度冲突的情形,还因地方各级主管部门一时难以跟上新政策的步伐而存在落实不到位的情况,行政责任与财政责任的分担将是后续工作中的一个难题,如果有相应的应急机制,便可以确保相关政策的稳妥性和地方的执行力,各级主管部门亦可以做到心中有数、心中有底。(2)社会保障制度的完善需要将突发重大灾难中可能出现的情形纳入政策框架。这次出台的众多政策性文件,几乎均是一次性文件,但其中有许多合理的规定是可以纳入现行制度安排的,因此,需要认真研究此次集中出台的新的社会保障政策性文件哪些可以纳入现行制度安排中,哪里还存在着不足需要改进,健全、成熟的社会保障制度应当尽可能避免遭遇突发重大灾难时应急发布政策性文件。就像2003年“非典”时期、2008年四川汶川地震后出台的相关政策都是一次性政策,事实证明此类政策完全可以纳入正常的制度安排,在应急时自动实施,这对于进一步增强社会保障制度定心丸的功能是非常必要的。(3)临时出台的社会保障新政策不能违背社会保障制度的本质规律。从这次的实践检验来看,一些新的政策性规定突破了现行制度的界限,有些是合理的,有些则存在瑕疵并可能留下后遗症。因此,临时性政策如何坚守社会保障制度的本质规律是一个重要问题,这需要从学理、法理上梳理清楚。(4)与相关制度安排有机配合。如与国家的应急机制、公共卫生制度、财政税收制度均应当在职责边界清晰的前提下保持协调性,关键是明确资金来源与分配。

  中国社会保障学会副会长、浙江大学教授何文炯:

  抗击新冠肺炎疫情战役已经到了一个关键时刻,我们既要有效医治病患,又要防止病毒传播和疫情扩散,更要争取尽快恢复生产生活秩序。作为国家治理体系的重要组成部分,社会保障需要注意“两个兼顾”。

  (1)兼顾重点与全面。一个多月来各部门出台的一系列社会保障新政,都是围绕着新冠肺炎疾病治疗、疫情防控和生产恢复这一重点临时设计的应急性措施,具有很强的针对性。总体上看是合理的、有效的。但也应看到,这些应急性政策与既有法定社会保障制度之间缺乏有效的衔接,尤其是个别重灾区的既有社会保障制度没有充分发挥作用,致使部分社会成员的基本生活受到严重影响。例如,被滞留于疫区的外地人,其吃住无处落实,个别人甚至依靠拾荒充饥;在优先救治新冠肺炎患者的规则之下,其他急特重疾病患者得不到应有的救治;由于照料服务者无法进入社区和家庭,居家的重度残疾人、重度失能老人和困境儿童得不到应有的服务,其生活极其困难;疫情带来了生活成本和各类服务成本提高,低收入群体的基本生活变得更为困难。为此,要兼顾重点与全面,在实行社会保障新政的同时,必须有效落实法定社会保障的各项制度和政策,确保每一个社会成员的基本生存和基本尊严。为此,提出以下建议:一是加强临时救助,把滞留于疫区的每一个社会成员全部纳入救助范围,确保其基本生活;二是优化医疗救治资源配置,在努力救治新冠肺炎病患的同时,留出一部分资源保障其他急特重疾病患者的救治需要;三是适度提高最低生活保障标准,确保低收入家庭的基本生活需要;四是确保基本养老金按时足额发放,适度提高城乡老年居民基本养老金给付水平;五是在系统排查分析的基础上,全面落实重度残疾人、重度失能老人、困境儿童和孕产妇的照护服务职责,适度提高居家托养补助标准,适度增加对托养机构的补贴。

  (2)兼顾常态与非常态。现行社会保障制度是基于常态社会设计的,重大疫情发生却是非常态,因而需要一些特殊的临时性应急政策。但从此次疫情看,现行制度暴露出诸多缺陷,所以要兼顾非常态与常态,在执行好法定社会保障制度和临时社会保障新政的同时,从国家治理现代化的高度,思考未来社会保障制度的改进与完善,使之更为科学合理。从当前比较突出的问题看,至少需要注意以下几点:一是社会救助对象逐步从户籍人口扩展到常住人口,特殊情况下应当把临时滞留人员纳入;二是最低生活保障等社会救助项目的救助标准要有自然增长机制和特殊情况下的临时调整机制;三是在被隔离控制之后,传染病患者救治与其他急特重疾病患者救治应予同等对待;四是对于参加类似新冠肺炎救治医务人员的职业伤害风险保障,不仅仅以工伤保险标准给予保障待遇,而应参照社会优抚政策,因为他们的工作接近于上战场;五是研究突发重大事件中特殊群体基本照护服务的供给机制,包括重度失能老人、重度残疾人、困境儿童和孕产妇等;六是按照以丰补歉的原则,明确失业保险基金不再追求年度收支平衡,而是长期收支平衡,即允许特殊困难年份的基金当年亏空,适度扩大失业保险基金支付范围,以增强其促进就业之功能。

  中国社会保障学会副会长、中山大学教授申曙光指出,这次新冠肺炎疫情其实是一场“没有硝烟的战争”,当然需要动员全社会力量特别是医疗卫生力量,集中“优势兵力”进行“决战”,以期尽快取得决定性胜利。然而,事物都有两面性,整个社会就是一个巨大的系统,某些环节的运转中断对于整个系统都会造成难以挽回的损失。这意味着,尽管“抗击疫情”需要以巨大的投入打一场“歼灭战”,也还是需要尽早恢复社会其他方面的正常运转。以医疗卫生与民生保障为例,除了疫情所造成的人员疾病之外,还有数量庞大的处于显性或潜在重症状态的病人,包括重度精神障碍患者、罕见病患者、癌症和其他重症患者,以及高龄体弱老人均数以千万计,他们的看病就医、用药与住院治疗需求也需要得到满足,否则,就意味着让他们处于同样艰难、危险的境地。从这个角度来看,疫情中一些地方除发热门诊和急诊开放之外,其他门诊不同程度地暂停,甚至停做某些手术,这一做法在抗击疫情最紧张时期、医疗资源最稀缺区域可以理解,但范围与时间需要合理界定,在现阶段应当推动医疗机构逐步全面恢复日常诊疗秩序。此外,还有健康管理、养老、劳动就业、教育等民生需求,也应当在抗击疫情的同时统筹兼顾,在现阶段则要特别关注孤寡老人、困难儿童、重病重残人员的医疗与生活需求。从长远来看,增强重大疫情或其他灾情时期医疗卫生与民生保障工作的统筹性,最重要的是要通过深化改革,实现医疗卫生治理及应急管理体系与能力的现代化;也需要发挥各地的主观能动性,因地制宜,分区治理,分类施策,杜绝“一刀切”;社会管理上要更加精细化、人本化、科学化。

  中国社会保障学会理事、吉林大学教授贾玉娇:

  在突发的新冠肺炎疫情面前,社会保障制度体系全面作出反应,已定型的制度得到效用检验,并在非常时期迅速生成应急性安排,全力保障不同社会群体的生命、健康与生活,具有基础性意义。从此次抗击疫情中国家调动社会保障制度的举措上看,这一制度呈现出两方面的结构性变化及改革趋向:一是社会保障制度体系内部的结构性变化,具体表现在各子制度在总制度体系保障功能中的占比变化。社会救助与社会保险两大子制度体系的保障功能显著,社会保险尤为突出。此外,慈善发展迅猛;央地之间,政府、市场和社会之间的权责边界发生变化。二是社会保障制度在国家治理体系中的位置及功能变化。国家治理体系为一系列制度的组合体,其中社会保障制度的位置伴随中国国家治理任务深化不断变化。经过40余年的发展,尤其是党的十八大以来,国家治理体系不断调整优化,社会保障制度越来越发挥出积极的经济社会功能。从社会转型之初市场经济制度居中、社会保障兜底,到市场经济制度与社会保障制度“双快速”发展,再到社会保障制度逐渐与经济制度融合,社会保障制度的政治、经济、社会功能不断升级。在上述社会保障制度结构性变化的同时,也为进一步深化推进社会保障制度的内外结构提出更高要求。从可完善方面来看,建议:(1)进一步优化社会保障制度体系内部以及各子制度体系内部的结构,使其更好地适应国家治理需要,并不断推进制度定型与法制化,释放社会保障制度整体制度效能与优势。(2)在风险社会背景下,形成常态与非常态下的两套社会保障运行机制,加强非常态社会保障启动、流程等方面的法制建设,将其纳入常规化政府治理内容,并对各相关主体进行非常态社会保障制度运行演练,不断完善社会保障制度应急运行能力。

  中国社会保障学会青年委员会委员、内蒙古大学教授白维军:

  要建立社会保障的应急管理机制,以防控社会保障领域的风险和危机。在关乎国计民生的社会保障领域,存在着诸多风险和不确定因素,一旦这些风险演变成危机,就需要立即启动应急管理机制进行积极应对。例如,面对市场波动和通货膨胀,养老保险基金有贬值的风险,养老金的发放有可能会遇到困难;面对突发公共卫生事件,医疗资源供应、医疗保险基金支付有可能会出现危机;经济萧条时企业会关停倒闭,如果失业保险制度不能发挥应有作用,群体性失业人员生计无依就会对社会稳定造成威胁;如果灵活就业人员尤其是流动人口的权益和工资得不到保障,就有可能演变成暴力事件;工伤保险、生活救助莫不如此如是。因此,社会保障领域风险源的广泛存在,要求我们必须如同其他行业或领域一样,建立突发事件应急管理机制,以预防和化解社会保障领域的风险和危机。

  建立社会保障应急管理机制,首先需明确主管机构为人力资源和社会保障部,系统内政令统一、高效运转。其次需坚持预防与处置相结合,编制各级社会保障应急管理预案,制定应急管理规章制度,完善应急管理网络及运行机制,提高紧急情况下的实战能力和应急处置水平,努力建成社会保障应急管理长效机制,包括:(1)按照“统一领导、分级负责、条块结合、属地为主”的原则,做好系统内社会保障应急管理机构建设。(2)围绕养老保险、工伤保险、劳动关系等焦点问题编制应急管理预案,增强预案的科学性、针对性、实效性、可操作性和前瞻性。(3)做好应急管理指挥平台和制度建设。在整合利用现有资源的基础上,加快社会保障应急指挥平台建设,提高应急管理工作的科技水平。(4)应急管理保障机制建设。加强社会保障应急物资的储备和管理,提高物资统一调配能力,切实提高应急救援能力。

  中国社会保障学理事、辽宁大学教授边恕:

  新冠肺炎疫情发生后,社会保障制度及时发挥自身保障性功能,成为国家应对重大突发性事件最为重要的治理手段之一,对重大突发性事件中的民生保障、社会安定具有决定性作用。在制定临时性应急策略的同时,还有必要进一步完善重大突发性事件应对保障机制。(1)树立社会保障应对突发性风险新理念。抗击新冠疫情的斗争经验表明,社会保障不仅要有应对普遍性风险的能力,而且要有应对突发性风险的功能。针对不同种类突发性事件特点及所产生的影响,需要提前制定应急预案,并规范相关应急管理程序,综合运用社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等保障手段,并联合协调多部门及时采取措施,充分发挥社会保障制度在突发性风险中“社会稳定器”的积极作用。(2)可以考虑设立社会保障应对重大突发性事件专项基金。该专项基金一是能使社会保障制度在应对各类突发性事件时能够快速依法依规得到专项资金支持;二是有利于提高社会保障资金整体上的管理效率和使用规范;三是可以起到“减震器”作用,有效避免某项社会保障收支在短期内发生大幅度波动,从长期看,能够更好地发挥社会保险制度作为重大突发性事件治理工具的效力。具体操作上,可以从全国社会保障基金结余和盈利中划拨,通过财政补贴、社会捐赠等方式不断充实。(3)将社会保障与社会工作更好结合起来。新冠肺炎重症患者普遍为老年人,群体性特征使得老年人在新冠疫情发生后受到的影响远大于其他年龄段人群。老年群体在面对重大突发性事件时心理波动更大,日常生活也需要更多的关照,尤其对于空巢老人等特殊老年群体,单一的物质帮扶并不能满足其在特殊时期的生活需要。针对这种情况,将社会保障与社会工作结合起来是一种思路,由社会保障部门在特殊时期为高龄或困难老年人购买社会工作服务,以期实现物质帮扶与心理慰藉的统一、“制度性福利”与“服务性福利”的结合。具体操作上,一是要发挥社区在基层治理体系中的重要作用,为区域内空巢、困难等特殊老年群体进行建档立卡,在发生重大突发性事件后快速精准帮扶;二是要协调社保与民政部门,确定社会保障结合社会工作的具体形式,确保社会工作服务人员能够及时介入。(4)发挥社会保障在推进分级诊疗中的积极作用。具体可以将更多医疗保险基金分配给基层医疗机构,重点提升基层医疗机构医疗救治能力,增强患者对基层医疗机构的认可度,同时进一步完善医保报销支付制度在基层首诊中的引导作用,通过引导性政策与强制性政策尽快建设与完善分级诊疗体系。

  中国社会保障学会青年委员会委员、厦门大学教授黄冠:

  要提高社会保障制度在国家紧急状态下的适应性。现有的社保制度未将“全社会整体进入危机状态”这一前提假设纳入考量之中,因而不可能做到用面向个体的一般性社保项目来应对社会整体的突发危机。时至今日,世界各国应对突发性的社会整体性危机的主要范式依旧是特定时期的专项公共支出加社群互助。我国也需要通过制度设计和调整,使得在社会遭遇整体性危机的时候,让社保制度为社会成员维持正常生活提供保障,并助力社会尽快恢复正常运转。要将“全社会整体进入危机状态”纳入下一阶段社保制度改进升级之中:(1)作为社保主体的“五险一金”应增加时限不少于“三个月”的“应急”功能。即除养老保险外,其他所有保险项目均需向所有参保者提供至少三个月的应急保障,以使被保险者在全社会危机之下可以在保障基本生活的同时,拥有相对充足的时间谋得重新获取生产生活资源的途径。以失业保险为例,在国家进入紧急状态,触发社保系统启动“应急”功能之后,失业保险系统就需要向其识别到的无法正常参与生产活动的被保险者提供临时失业金。同时,有条件的企事业单位也可为员工设立或购买相关的应急保险服务。(2)应恢复社区居委会的生活福利站和生活服务站。在国家加强基层社区组织建设的大背景下,联合社会企业和公益组织,发挥社区居委会在向居民提供生活福利和服务方面的“近便”优势,在提高社区居民生活质量的同时,合时宜地将社区对居民的监管渗透到每家每户。(3)为保证上述两方面功能的兑现,在国家的社保资金中,尤其是为了应对老龄化危机而创设的社会保障基金和住房公积金中应划拨部分资金,设立应急保障资金,并按照资金累加的模式进行专项运营。社区生活福利站和生活服务站应通过提供信息对接服务来获取维持和兑现这两项职能的部分资金。要保证社保“应急”职能的设立不会对社会企事业单位和民众产生新的资金负担的同时,实现功能的有效运营,正是体现我国生产资料公有制这一经济基础的优越性的良好契机。

  中国社会保障学会青年委员会委员、上海财经大学副教授张熠:

  在疫情中顺势而为解决社会保障体系功能性问题。(1)建立一个强健的失业保险体系来稳定就业。我国失业保险覆盖面过小,受益群体狭窄,不足以发挥反经济周期的功能,也缺乏反经济周期设计。目前失业保险积累资金过多而替代率过低,应当坚决维持现收现付制,果断地进行反周期操作,在经济不景气时提高失业保险待遇水平和领取期限,维持较充足的替代率以实现消费平滑的功能;同时将经验费率设计常态化,而且要有固定缴费率与裁员率之间的挂钩比例。(2)将公积金制度改为员工自愿参加,使其仍然扮演一个降低住房需求者融资成本的角色,但不作为普遍性的社会保障制度。(3)系统解决缴费问题。在本次疫情中,政府采用了较有力的降费措施,但降费需要有一个系统性的思考,不仅立足于阶段性降低企业的负担,还要着眼于优化整个社会保障制度参数系统。作为一个发展中国家,将总费率控制在低于世界平均水平有助于保持长期的经济竞争力,例如除医疗和公积金以外的长期目标社保费率降到20%以内。降费应当瞄准劳动密集型产业和中小企业。建议按照人工成本占总成本比重以及企业规模,阶梯式分档降低缴费率。降费的同时要顺势扩大社保覆盖面、夯实缴费基数。

  中国社会保障学会常务理事、中央财经大学教授褚福灵:

  阶段性免缴社会保险费是应急性措施,应当建立应对重大安全事件的社会保险基金专项储备制度,由免缴企业社会保险费向由专项储备基金代缴转型。他认为,应当充分认知免缴社会保险费带来的理论与实践上的诸多难题。(1)免缴社会保险期间的职工待遇计发问题。此次政策的要点是免除或减少企业的社会保险缴费,职工个人继续缴费,这将涉及待遇计发等一系列问题。比如,免缴社会保险费期间发生的工伤待遇和生育待遇是由基金支付,还有由企业支付?再比如,免缴社会保险费期间的退休待遇如何办理,尤其是缴费年限是连续计算,还是折扣计算?(2)不同统筹地区的基金支付能力问题。全国来看,各项社会保险基金均有一定结存,但各个统筹地区的结存情况不同,有些地区甚至出现基金收不抵支。对于基金结存不充足的地区而言,职工社会保险待遇发放问题,尤其是养老金发放问题,需要采取切实措施加以应对。(3)如何妥善处理企业社会保险费减免与企业补充保险、商业保险的关系问题。当企业不再缴纳(或减免缴纳)职工基本养老保险费、职工基本医疗保险费时,补充养老保险费、补充医疗保险费、商业养老保险费、商业健康保险费是否首先要停止缴纳?为了增强社会保险抵御重大风险的能力,更好地保障职工权益,建议建立应对重大安全事件的社会保险基金专项储备制度。该专项基金来自社会保险缴费的专项扣除与必要的财政补助,通过年度测算确定社会保险专项储备基金的安全存量。一旦发生重大安全事件并需要社会保险支持企业复工复产时,由专项储备基金为企业代缴全部或部分社会保险费,而不是减免企业社会保险缴费,进而确保职工权益的连续性与可持续性,并减少因免缴社会保险费带来的诸多复杂性。

  中国社会保障学会会员、中国政法大学副教授娄宇:

  目前我国的相关立法中尚没有明确规定基本医保基金与财政在突发传染病疫情中支付的范围与方式,此次疫情防控中医保部门临时扩大了医保基金支付范围,采取了先救治后结算、提前预拨总额基金等一系列的措施,有效地缓解了罹患新型冠状病毒患者的燃眉之急,也化解了各级医疗机构收治患者的后顾之忧。但从长期来看,仍需要进一步理清医保基金和财政资金的关系以及不同层级财政之间的关系。(1)基本医疗保险基金与政府财政支付的范围应当界定清晰。事实上,如此大规模的传染病疫情与巨灾相差无异,覆盖面广,人均医疗费用高,保险的风险分散机制基本上是失灵的,大型传染病的诊疗费用难以作为精算考虑的支出范围,本预算年度的基本医保基金可能会吃紧。按照《社会保险法》的要求,社会保险基金通过预算实现平衡,收支不足部分由政府补贴。那么,本年度的医保基金可能仍然需要依靠政府补贴来周转,与目前医保先支付、财政兜底的做法并没有本质的区别。因此,未来立法应将《传染病防治法》中规定的甲类传染病防控作为政府财政负担的项目,理由包括:一是甲类传染病发病率高、流行面大、危害严重,预防发病和治愈患者为社会公众创造了一个健康的环境,每个人(包括非参保人)都将是获益者,防控工作是经济学上所讲的公共物品,最适合由政府提供。二是基本医保基金是参保个人和参保单位缴纳的,受益主体仅限于参保人,而我国目前职工医保与居民医保的报销比例有差别,医保先支付、财政兜底的支付方式使得居民享受了更多的补贴,此做法的合法性与合理性存疑。(2)各级政府的财政责任应当界定清晰。当前的相关政策并未写明补贴的主体是中央政府还是地方政府。按照《社会保险法》的相关规定,县级以上政府对收支不足部分予以补贴,联系到我国基本医保多在地市一级统筹的现状,实际上承担财政责任的主体就是统筹地区的同级政府,这对于传播范围广的甲类传染病而言不甚合理。未来应当在立法中明确,甲类传染病救治费用的承担主体是中央政府。理由包括:一是各地疫情蔓延的情况并不一致,如湖北省武汉市以及周边地区聚集了80%以上的确诊病例与疑似病例,流入与流出人口较多的广东、河南、浙江省的疫情也较严重,这些地区的政府不仅要负担本地参保患者的费用补贴,还要负担在本地就医的外地参保人员的救治费用,这相当于疫情高发区的地方财政承担了防控疫情扩散的全国性财政责任,并给其他地区带来了防控的收益,这显然不合理。二是由于人口流动不利于疫情防控,异地就医的患者一般都会被要求在病情查出地就医,那么查出地的政府将会承担巨大的财政责任,其实质上起到了抑制疫情扩散的作用,最终受益的则是全国所有地区的公民,因此,最恰当的财政责任主体应当是中央政府。

  中国社会保障学会理事、清华大学教授郑尚元:

  此次疫情让社会保障法制短板问题逐渐显露,从而倒逼社会保障法治建构:(1)中小企业的经营困难与劳动者收入难以维持情形下,《社会保险法》《失业保险条例》的规定并不能解除中小企业及其劳动者之忧,上述法律法规规定的粗糙性和粗线条,在需要“实战”的精细化实践需求面前,难以实施、操作性不强等问题逐渐显现。(2)如何落实军人、医护人员、一般公职人员、志愿者因投入抗击疫情牺牲或去世后的补偿问题,烈士待遇?工伤保险补偿?一般公务员在未参加工伤保险无法获得工伤保险补偿,也未获得烈士待遇的情形下如何补偿?烈士待遇与工亡待遇能否同时享受?志愿者因抗击疫情如何落实相关待遇?超龄医护人员牺牲如何认定工伤问题?这些问题在《社会保险法》、《烈士褒扬条例》以及《工伤保险条例》中都存在空白和缺漏。(3)疫情期间,部分人员治疗冠状病毒感染肺炎是否全部公费?医疗保险费用与公费彼此关系如何?部分感染者故意传播他人、隐瞒病情致他人感染是否仍公费治疗?是否一样报销?用药范围是否受医疗保险药品范围限制?《社会保险法》关于医疗保险十个条文无法落实上述问题。(4)普通民众无辜被感染去世应当获得传染性疾病导致死亡的补偿,我国目前根本没有这方面的规定,那些因感染肺炎去世后导致家庭经济状况陷入困境的遗属如何补偿?(5)特殊时期,武汉超市、农贸市场关闭,对于低收入人群,尤其是享受低保的人群是否应有特别补贴?《城市居民最低生活保障条例》对于上述问题未有规定。武汉封城之后,部分外地低收入者,如农民工、部分流浪乞讨人员如何获得临时救助?在户籍管理背景后面,社会救助存在的缺漏很多。社会保障领域的所谓“操作”问题就是法律法规的适用问题,也就是法治思维、法治方式与社会精准治理的问题,在此次疫情灾难面前,许多问题的处理缺乏法律依据。我国社会保障法制建设任重道远。

  中国社会保障学会会员、华中科技大学副教授汪敏:

  建议:(1)通过社会组织立法来促进社会组织的发展并提高其公共服务能力,这是更充分发挥社会保障制度功能的必由之路。自新冠疫情发生以来,在武汉市民的生活里出现频率最高的社会组织就是“社区”(居委会),社区负责排查发热病人,落实小区封闭防控管理工作,还承担了大量的救助与生活保障任务,尤其在保障受疫情影响的独居老人和儿童生活方面,发挥了重要作用;在防护物资匮乏的情况下,社区工作者、社区警察以及志愿者都在用生命践行“两个维护”。但社区工作人员人均工作负荷过重,应急处理能力有限,导致社区群众不满或不理解,给封控工作增加了一定难度,因此,如何促进社会组织的大力发展,如何通过保障社会组织的合法权益提升其公共服务能力,如何通过社会组织提高人民群众的参与度和合作度,既是社会组织立法中的重要课题,也是扩展或延伸社会保障制度服务功能的重要内容。(2)建立社会补偿制度以完善社会保障安全网。尽管国家出台了新冠肺炎患者治疗费用政府兜底等应急政策,仍有部分人群在疫情中陷入困境。对于新冠肺炎这类社会公共卫生事件中受害人的救助和补偿,应当借鉴德国和台湾地区的立法经验,将《社会补偿法》列入我国的社会保障立法规划。社会补偿,是国家和社会对因意外事件、犯罪行为等非自然灾害因素给个人造成的损害,在侵权损害赔偿制度以及社会保险和社会救助制度不及之处,补偿受害人损失的一种特殊社会保障制度。社会补偿与社会保险和社会救助的运行机制有明显区别:社会补偿不以参保为请求权的前提;社会救助的对象是限于贫困人群,但给付不究其贫困的原因,而社会补偿必须基于特定的事件和原因。社会补偿资金来源于税收和慈善捐赠等。比如在武汉疫情防控前线战斗的志愿者,参与了运送物资、护送医务人员、护送就医患者、帮助困难群众、防护宣传以及心理疏导等各类工作。根据鄂人社函[2020]12号文的规定:在新型冠状病毒肺炎预防和救治工作中,受用人单位指派在各级政府部门组织的抗击疫情工作中感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的,应参照《工伤保险条例》第十五条第二款规定视同工伤。据此,非受用人单位或组织指派的志愿者被排除在工伤保障范围之外。对参与重大自然灾害和公共卫生事件救援服务过程中发生人身损害的志愿者,可将其纳入社会补偿制度的保障范畴。

  中国社会保障学会青年委员会委员、西南交通大学教授杨一帆:

  此次疫情为加速社会保障数字化服务提供了契机。建议:(1)提升社会保障数字化服务的系统优越性。人社部发布的最新数据显示,截至2019年8月,电子社保卡已在全国全部地市共217个APP渠道开通服务,累计申领超过4000万张。但从应对疫情折射出的实际应用水平来看,还有很多配套不足、功能单一、活跃度低、缺乏系统性集成性等问题。反观疫情发生不久后,支付宝就上线了基于全国一体化政务服务平台研发的全国统一的疫情防控健康码系统,在疫情过后,该系统完全可以转变为日常性的综合数字生活服务公共平台。要全面提升电子社保卡服务的效率和质量,关键是要树立数字化服务生活的产品理念、强化数字化服务的年龄友好特性。要通过“刷脸”身份认证,考试报名、参保登记等人力资源与社会保障专业领域的服务,支持如网上购药结算、医院网上挂号、网上门诊结算等更多生活场景的应用,把涉及持卡人完整生活的服务产品做全做好做精,成为社会生活数字化、生活质量提升的重要治理平台。(2)优化社会保障数字化服务的组织运营模式。以卫生医疗保障服务为例,医疗物联网设备可以通过传感器持续收集人体的温度、血压、大脑活动和疼痛水平等医学参数,跟踪生理指标,监测疾病发作或活动的早期迹象。疫情之下,轻症患者可在线上求诊,减少线下接触避免交叉感染。北京市朝阳区历年累计共为1.4万余户高龄空巢老人安装“一键呼”智慧养老服务终端,疫情期间这个系统为老人发布语音播报,叮嘱老年人少出门、勤洗手、多开窗通风、出门戴口罩等注意事项,通过短信给老年人的子女或监护人推送“一键呼”疫情防控通知、小常识等,提示子女多关注和照顾老年人,成为政府开展疫情防控的重要助力。要从系统性的角度反思,社会保障数字化服务谁来组织、谁来统筹。要打通公共卫生、疾控、民政、医保、医疗等业务模块之间的区隔,帮助服务资源匮乏地区实现精准医疗和健康管理,让缺乏专业设备和服务资源的风险脆弱群体特别是老人和儿童,获得早预防、早发现、早诊断、早治疗的积极干预,以技术创新变革资源组织方式和服务递送形式,提升整体治理绩效。(3)提升社会保障数字化服务的应急管理水平。抗击疫情是对现代化治理能力的考验。开放政府信息(OGD),将更好地与外部世界结合,在减少服务时间和成本方面带效益。2020年1月27日,国家卫生健康委员会宣传司联合腾讯,上线“新型冠状病毒感染的肺炎医疗救治定点医院和发热门诊导航地图”,地图可覆盖全国363个城市。要推动老年人“关爱地图”等一部分社会保障服务产品从常规需求向应急保障需求转变,多用途发展。要及时总结并推广疫情期间新技术的应用对部分人工服务有效替代的经验,改善大型数字化系统和便捷自助服务,显著提高公共部门的应急效率和服务能力。四是增强社会保障数字化服务的韧性治理能力。习近平总书记指出,越是发生疫情,越要注意做好保障和改善民生工作,特别是要高度关注就业问题,防止出现大规模裁员。疫情发生后,盒马创造性地推动了与餐饮企业的对接,探索落地了“共享员工”的异业人力合作模式,既暂时解决了企业用工困难的经营压力,也令就业更加灵活有效。数字时代先进的科技和管理手段,赋予企业/个人自主选择何时雇佣/工作、何地雇佣/工作、如何雇佣/工作的更大限度的自主权利。但大多数企业和广大劳动者仍然缺乏弹性用工、灵活就业、生产自救、摆脱困境的有效手段。作为公共服务的社会保障,要超前地灵活使用失业保险等公共资金,增加应对摩擦性失业和结构性失业的社会保障拨备,创新就业培训形式、拓展职业介绍场景、扩大就业资金担保,加强社保基金抵御失业支持复业的韧性治理能力。

  中国社会保障学会理事、江西财经大学教授李春根:

  疫情期间出现的医疗服务不足,加大我国公共卫生政府投入力度刻不容缓。应把握以下六个重点:(1)加快建立和健全传染病防治体系。各级政府要明确到2025年各地传染病防治体系的建设与完善的目标,制定的规划应包含传染病防治体系系统内的基础设施、运营维护、专业人才储备等内容。此外还要定期对公共卫生防疫体系的建设和完善进行监督和第三方评估,加强对传染病防治体系建设和运营的绩效管理。(2)加快建立“防、控、治”联动的公共卫生事件应急管理体系。一是以预防为先。在体系上、思想上和环境上做好完备的预防工作,具体包括分级分层及时的预防体系建设、健康科普和群众健康素养的培养、病原体的源头控制等内容,并在此基础上建立强有力的监测、预警、报告和决策系统。二是以控制为核心。加强对传染病的病原体、中间宿主、传播方式和人员流动的全面控制和防护,形成富有弹性的防控体系。三是以治疗为要。加强对疫情感染者的医学诊断、临床救治、疫苗药物研发等核心技术的储备,针对性地制定有效的诊疗方案以快速应对,从而达到传染病科学防治的效果。(3)加强基层医疗卫生机构的服务能力建设。加快推进基层医疗机构在城市社区的全覆盖。辖内所有社区应当逐步配套和完善医疗卫生机构,医疗资源由政府无偿或低成本提供给基层医疗机构使用;加快农村地区基层医疗机构硬件设施的配套。加快提高农村基层医疗的服务能力,县级财政承担乡镇卫生院、村卫生室基础性的医疗设备投入;加强基层医疗人才队伍建设,完善基层医护人员激励机制。(4)加快构建和完善国家医疗战略物资储备体系。将口罩、消毒水和防护服等医疗战略物资,从产能保障、调度机制、储备体系各个环节不断完善相关工作机制和应急预案,从而实现集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的目标,确保高效运转。(5)加快提高医护人员的社会地位和福利待遇。各级党委、政府及其有关部门、广大媒体应当正确引导社会舆论,切实提高医护人员的社会地位,让医护职业成为全社会尊崇的职业。抓住新冠肺炎疫情的重要契机,让“医护逆行者”赢得全社会的尊重和褒奖。(6)加强公共卫生领域的医学研究和人才培养。各级政府应当加大对这类医学研究工作的财政支持力度,重点引进国际先进的科研设备和国内外顶尖人才,逐步提高医学科研人员的福利待遇以及完善对优秀医学成果的配套奖励措施。对公共卫生领域的人才培养工作也要进行科学规划,依靠高校和科研院所等机构的力量,加快培养公共卫生领域的专业人才。

  中国社会保障学会青年委员会委员、云南大学副教授谢和均:

  此次疫情是一次公共卫生危机,也是对社会保障制度的一次大考。面对疫情,我国社会保障制度起到了保障民生、分担风险、维护社会稳定的重要作用,体现了其在突发事件应急管理中的治理属性与保障功能。如相关部门在第一时间启动了医保支付范围临时调整机制、取消了医保支付限额,为针对“四类人员”实施的“应收尽收、应治尽治”等关键防控措施提供了“无上限”的医疗保障支持,并对医疗保险支付政策进行调整、跟进最新版诊疗方案动态调整支付目录,充分体现了制度执行的灵活性。不仅如此,还通过社会保险费的“减、免、缓”等方式分散了特定主体的经营风险,通过失业保险金“稳岗返还”等方式为企业纾危解困,稳定群众的收入预期。以此为契机,社会保障制度还应当进一步优化完善。(1)加强医疗保险对公共卫生资源配置的引导。医保基金收支平衡的结余为防控疫情提供了坚实的资金支撑。疫情以后,我国医疗卫生资源投入重点及配置领域必将发生改变。医保作为“三医联动”的主导力量,应该在带量采购、医保目录动态调整等方面持续加大对公共卫生体系建设的支持力度,尤其是基层疾病防御体系的建设。(2)持续关注出院病人的健康状况,巩固分级诊疗成果。康复出院的病人,其后期观察工作可由家庭医生负责,医保基金应及时拨付家庭医生签约服务费,激励其做好疫情后期的防控工作。疫情后,医保基金应该支持定点医院进一步巩固和落实家庭医生签约居民慢性病长处方、延伸处方等便捷用药服务,不断培养和巩固分级就医习惯。(3)将对口支援形式进行制度化确认。在疫情防控中,充分发挥了全国一盘棋、共克时艰的制度优势。应该对对口支援进行制度化确认。完善相关法律法规,明确对口支援政策的实施主体、资金筹集和使用机制、绩效管理及启动与退出机制等,使之与纵向转移支付一起成为中国特色制度设计的重要组成。其四,对疫区以外的地区严格规范基金使用。湖北以外的其他省市,还是应该严格医保基金的使用管理,在“应收尽收、应治尽治”的大前提下,对就诊基本信息、医疗费用明细、预拨专项基金使用等都应该做好详细记录,确保专款专用。

  中国社会保障学会常务理事、中国农业大学教授左停:

  新冠肺炎疫情给2020年的脱贫攻坚工作造成了现实的困难和消极影响,同时也暴露了贫困地区农村社会发展、特别是社会保障的一些短板问题。在当前和之后的扶贫工作中,农村社会保障的项目创新要重点关注两个短板问题:(1)农民工的社会保障问题,农民工参保水平低既表示他们当前的应对风险能力不足,也预示着这个群体未来劳动能力不足之后收入水平的断崖式下降。这次疫情也反映出了以外出打工为主要收入来源的农民工的窘境,建议以输出地就业部门为主,在现有的就业扶贫政策基础上,通过适当的改造创新,开拓出“社会保障”维度的支持路径,探索解决农民工的“后顾之忧”之法。(2)小农的生计安全保障问题。小农生计系统是“麻雀虽小、五脏俱全”的综合体,难以用现在的部门分块负责的政策路径应对其风险问题。在当前小农的民商法律主体仍存在较大争论的情况下,建议发展出一种综合性的农民生计保险项目,应对未来可能的新型致贫问题。这一保险不是完全与生计损失挂钩(像商业保险那样),而是主要与基本生计维持相联系。脱贫攻坚中,各地就小农的扶贫综合保险模式进行了一些积极探索。贵州省在本省14个深度贫困县和“保险精准扶贫示范县”开展了“深度贫困地区扶贫保险”,开发出“1+2+N”模式的综合性保险方案。河南省兰考县政府与保险机构合作,为贫困户投保了6个生活风险保障类项目和10个生产风险保障项目,并探索打造“协办农险带脱贫”的“农险+就业”扶贫模式。河北省张北县扶贫办与商业保险公司签署协议,为非贫低收入户、非高标准脱贫户两类“易贫人群”购买了“防贫保险”。吉林省延边州探索建立“一张网”兜底扶贫保障机制,采取由银行贷款缴费,政府补贴利息,商业保险公司提供保障的方式,使女性年满60周岁、男性年满65周岁的贫困人员能够享受水平较高的基本养老保险待遇等。

  中国社会保障学会理事、中国人民大学副教授乔庆梅:

  工伤保险应当为抗疫奉献者保驾护航。在这场新型冠状病毒肺炎战役中,大批医护人员、一线抗疫人员(如各级公务员和社区工作人员)、志愿者以及疫期仍在坚守工作岗位的普通劳动者付出了巨大的健康乃至生命的代价。根据2020年1月23日人社部、财政部、卫健委联合发布的《关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》规定,在新冠肺炎预防和救治工作中,医护及相关工作人员因履行工作职责,感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡的,应认定为工伤,依法享受工伤保险待遇。这对于解除抗疫一线医护人员职业伤害后顾之忧起到定心丸的作用。然而,因抗击疫情或从事其他工作(包括志愿工作)而感染新冠肺炎能否认定工伤的问题,引起了巨大的争论。她认为,由于工作(包括志愿工作)原因而感染新冠肺炎的均应认定为工伤、享受工伤保险待遇。(1)认定这些人员感染新冠肺炎为工伤有法律上的依据。虽然现行法规并未明确将遭受疫情感染列为工伤范围,但也明确规定“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的”视同工伤,而抗疫工作中的大批志愿者应当属于典型的“在维护公共利益活动”受到伤害。(2)从“工伤”本义来看,工作在抗疫一线的非医护工作者(如各级公务员、社区工作者等)和疫期仍坚守岗位的普通劳动者也是冒着被感染的危险,提供了抗击疫情所需的药品、防护用品、医疗器械的生产、运输和销售,以及社会正常运转所需的水电、油、气、通讯、交通、物流以及人民生活必需品的供给等等,如果在工作过程中感染新冠肺炎,虽非遭受现行法规中有关“事故伤害”或“职业病”的规制,但确是在举国维艰背景下因工作原因引起的,故应当被认定为工伤、享受工伤保险待遇。(3)从制度本质和历史经验看,工伤保险应当为应对巨大社会灾害而产生的突发性保障需求发挥作用。现行法规规定“工伤保险基金应当留有一定比例的储备金,用于统筹地区重大事故的工伤保险待遇支付;储备金不足支付的,由统筹地区的人民政府垫付。”可见,对于发挥工伤保险在应对重大灾情事故中的作用是制度的应有之义。总之,身处重大疫情当中,任何人都会本能地“择安全地而居”,对于这些在疫情中仍坚守在岗位的奉献者,工伤保险应当为他们提供必要的风险保障。

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